統(tǒng)構建國家空間規(guī)劃體系的若干思考——基于“三區(qū)三線”動態(tài)優(yōu)化的認識

來源：城市規(guī)劃學刊upforum 2024-10-30

作者：張尚武

導讀

2024年10月26日，第21屆中國城市規(guī)劃學科發(fā)展論壇上，上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司院長、同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院張尚武教授發(fā)表主題演講“系統(tǒng)構建國家空間規(guī)劃體系的若干思考——基于‘三區(qū)三線’動態(tài)優(yōu)化的認識”，提出了科學認識空間規(guī)劃的基礎作用、動態(tài)優(yōu)化“三區(qū)三線”的路徑建議，探討了國家空間規(guī)劃體系構建的若干基本問題、以及對規(guī)劃學科建設和人才培養(yǎng)的延伸思考。

主題演講人：張尚武（上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司院長、同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授）

先做兩點說明，首先這里討論的“空間規(guī)劃”其實就是國土空間規(guī)劃，之所以用“空間規(guī)劃”，從學術上討論空間規(guī)劃可以是一個更加包容的體系，討論一些更加本質(zhì)的問題；其次“三區(qū)三線”目前已經(jīng)基本劃定，接下來主要面對的是實施問題，但國土空間格局的優(yōu)化是一個動態(tài)過程，“三區(qū)三線”劃定和落實不是一次性的，建立起動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機制非常關鍵，這也是我今天要討論的核心觀點。

1核心問題：如何認識空間規(guī)劃的基礎性作用

推動規(guī)劃體系改革是我國過去20年國家治理體系和治理能力建設的重要內(nèi)容。相比過去國家出臺的三次政策文件，二十屆三中全會提出了完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌機制的要求，其意義在于推動置于國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”。

我國國家規(guī)劃體系形成有其獨特背景和與制度成因。一方面是快速城鎮(zhèn)化發(fā)展與階段性的矛盾轉(zhuǎn)移，帶來規(guī)劃體系變革要求；另一方面是完善規(guī)劃體系始終需要面對的矛盾，包括計劃經(jīng)濟體制向市場機制轉(zhuǎn)軌，發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的分離，以及規(guī)劃體系受行政因素的影響等。

在國家宏觀治理體系深化改革的背景下，系統(tǒng)構建國家空間規(guī)劃體系的核心問題，關鍵在于如何科學理解空間規(guī)劃的基礎性作用，以及如何發(fā)揮好空間規(guī)劃的基礎性作用。

2關于“三區(qū)三線”動態(tài)優(yōu)化的認識與建議

“三區(qū)三線”是當前構建國家空間治理體系的重要抓手，目的是構建國家空間體系的底板，體現(xiàn)發(fā)展底線思維、重建全域全要素秩序、優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，但“三區(qū)三線”劃定具有很強的政策性，如嚴格落實保護耕地規(guī)模目標、確定三條控制線劃定的優(yōu)先序等，而我國的農(nóng)業(yè)空間是歷史形成的，具有破碎化的特點，加上統(tǒng)一劃定“三區(qū)三線”是一次開創(chuàng)性的工作，造成實際劃定結果存在矛盾和不足。如：空間破碎化、三條控制線之間的整體性不足、與空間格局優(yōu)化的協(xié)同性不足、與地方實際需求協(xié)調(diào)性不足，以及縱向管控邏輯有待清晰等等。

任何政策制定都有階段性和針對性特征，我國管理體制很多時候都存在“一放就亂、一管就死”的問題，反映出治理能力適應性的不足。對此，二十屆三中全會特別強調(diào)必須更好發(fā)揮市場機制作用，既“放得活”又“管得住”的深化改革要求。

我認為建立國土空間動態(tài)優(yōu)化機制是國家空間治理能力建設的關鍵。層次性、差異性、系統(tǒng)性決定了空間治理的復雜性，國土空間規(guī)劃不可能一勞永逸，無論適應空間發(fā)展規(guī)律，適應市場化環(huán)境、還是國家空間治理目標，核心任務都是建立動態(tài)優(yōu)化機制，并取決于規(guī)劃科學性、治理結構（行政體系改革）、政策機制設計能力等。

需要加強對“三區(qū)三線”內(nèi)涵的再認識，包括：增強對空間演化規(guī)律的認知，借鑒國際經(jīng)驗完善“三區(qū)三線”作為“政策區(qū)”的內(nèi)涵，平衡縱向治理與橫向協(xié)調(diào)、剛性管控與動態(tài)優(yōu)化的關系，并增強管控體系的設計能力。

動態(tài)優(yōu)化的路徑可以從以下幾個方面著手，在總體思路上，應將“三區(qū)三線”動態(tài)優(yōu)化作為提升國家治理能力的過程；針對當前突出矛盾，應深化拓展對“三區(qū)三線”綜合性內(nèi)涵的認識，并以近期規(guī)劃為重點，以實事求是為原則協(xié)調(diào)解決好地方在落實“三區(qū)三線”過程中存在的突出矛盾和問題；從長效機制看，應統(tǒng)籌推進技術標準、管理規(guī)則和政策法規(guī)體系的整體完善，建立以綜合績效為導向的動態(tài)調(diào)整優(yōu)化機制，并推動中央與地方關系改革，完善多層級的縱向治理結構。

3國家空間規(guī)劃體系構建的若干基本問題思考

“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定和落實雖然是一項具體工作，但反映了系統(tǒng)構建國家空間規(guī)劃體系需要深入思考的幾個基本問題。

首先，應加強對城市發(fā)展和國土空間演化規(guī)律的認識，這是提升規(guī)劃科學性的前提，也是國家空間規(guī)劃體系構建的基礎。其次，空間規(guī)劃要發(fā)揮戰(zhàn)略引領與剛性管控兩方面作用，所謂空間規(guī)劃的基礎性作用要與戰(zhàn)略性統(tǒng)一起來，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃不能是兩張皮，空間規(guī)劃是面向中長期的，發(fā)展規(guī)劃主要是側重五年的規(guī)劃，重點要在時間維度上加強兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)，并建立兩個規(guī)劃互為依據(jù)的關系。第三，空間規(guī)劃的干預機制關鍵是要處理好政府與市場的關系，規(guī)劃與計劃的最大差異在于動態(tài)適應性，需要應對發(fā)展的不確定性，空間規(guī)劃作為公共干預，體現(xiàn)在保護公共利益、尊重市場規(guī)律，激發(fā)社會活力。第四，空間規(guī)劃是建立政策統(tǒng)籌機制的重要平臺和載體，是復雜要素的綜合和各類公共政策的集成，并需要形成各部門的統(tǒng)一行動。最后，多規(guī)合一改革需要整體推進政策法規(guī)體系建設，及行政管理和運作體系改革。

國家空間規(guī)劃體系構建的最終目標是建立起能夠保障并促進高質(zhì)量發(fā)展的全生命周期規(guī)劃干預機制和規(guī)劃管理制度。

4對規(guī)劃學科建設與人才培養(yǎng)的延伸討論

從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃，是空間對象的拓展，但空間規(guī)劃的本質(zhì)沒有改變，即對未來的空間安排，應對發(fā)展不確定性，及對空間的公共干預。

對于國土空間規(guī)劃學科體系建設，一是要建立以規(guī)劃為核心的知識體系，推動多學科交叉融合的學科群建設；二是要以規(guī)劃實踐需求驅(qū)動學科群構建，以建立面向高質(zhì)量發(fā)展的實踐體系為目標，推動多學科交叉融合的知識體系、生態(tài)文明為引領的思想體系、新技術賦能規(guī)劃的方法體系和產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的教育體系。

對于城鄉(xiāng)規(guī)劃學科建設與人才培養(yǎng)，一方面要重視規(guī)劃知識體系創(chuàng)新，包括對中國空間發(fā)展規(guī)律研究，加強對規(guī)劃運行體系研究、法規(guī)政策體系研究，以及規(guī)劃的數(shù)智化轉(zhuǎn)型等；另一方面要重視以規(guī)劃實踐反哺學科建設，相互驅(qū)動，深化推進產(chǎn)教融合的人才培養(yǎng)模式。

近年來同濟大學的總體規(guī)劃教學積極響應并探索國土空間規(guī)劃改革帶來的變化，在專業(yè)基礎課程中加強中國的城鎮(zhèn)化與規(guī)劃體系演化方面的知識，在實踐課程中強調(diào)底線意識和規(guī)劃作為戰(zhàn)略行動，采用基地化教學模式，并發(fā)揮同濟規(guī)劃院作為實踐平臺的優(yōu)勢，全面充實總體規(guī)劃實踐教學師資。

5結語

國土空間規(guī)劃體系的構建，要以尊重空間發(fā)展規(guī)律為前提，以實現(xiàn)國家空間治理目標為導向，“三區(qū)三線”作為推進國家空間治理改革的重要抓手，關鍵是平衡好剛性管控與動態(tài)優(yōu)化的關系，這既是挑戰(zhàn)，但也是提升國家空間治理能力的必然要求。以規(guī)劃知識為核心、以實踐需求為驅(qū)動，推進國土空間規(guī)劃相關學科建設。

本文根據(jù)現(xiàn)場演講內(nèi)容整理，經(jīng)演講人修改審定。

文字整理：宋科，同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院博士研究生。