• 基于職住空間績(jī)效的新區(qū)規(guī)劃方案評(píng)價(jià)方法 ——以虹橋主城片區(qū)單元規(guī)劃為例

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-03-05

作者：竇寅 張尚武

提要

職住失衡往往是新區(qū)開發(fā)過程中最為突出的問題，基于職住空間績(jī)效開展規(guī)劃方案評(píng)價(jià)對(duì)于優(yōu)化新區(qū)規(guī)劃方法及規(guī)劃實(shí)施具有重要意義。以虹橋主城片區(qū)單元規(guī)劃方案為研究對(duì)象，通過多源數(shù)據(jù)分析得到影響其職住空間績(jī)效的因素，以此設(shè)定基準(zhǔn)情景、目標(biāo)情景和極端情景，比較多情景模擬結(jié)果并對(duì)方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。發(fā)現(xiàn)方案對(duì)職住比等關(guān)鍵問題考慮不足，就業(yè)崗位等指標(biāo)未來可能被突破，方案對(duì)職住要素的規(guī)模調(diào)節(jié)、職住空間組織和動(dòng)態(tài)適應(yīng)的安排仍有待完善。從空間維度和政策維度提出規(guī)劃優(yōu)化策略和實(shí)施建議，并提出基于職住空間績(jī)效情景模擬方法的規(guī)劃方案評(píng)價(jià)的方法總結(jié)與展望。

關(guān)鍵詞

虹橋商務(wù)區(qū)；空間績(jī)效；多情景模擬；規(guī)劃方案評(píng)價(jià)；職住平衡；新城新區(qū)

1．研究緣起與相關(guān)研究綜述

1.1研究緣起

規(guī)劃方案是針對(duì)一個(gè)地區(qū)未來發(fā)展做出的空間布局安排，由于未來發(fā)展具有不確定性，因此對(duì)方案本身進(jìn)行評(píng)價(jià)是保障規(guī)劃科學(xué)性的基礎(chǔ)，也是提高規(guī)劃實(shí)施性的必要舉措。規(guī)劃需要預(yù)見、評(píng)估和解決不確定性，避免方案編制的路徑依賴，改進(jìn)規(guī)劃編制中的布局方案分析和評(píng)價(jià)技術(shù)，并考慮方案實(shí)施的時(shí)間維度，才能成為適應(yīng)性強(qiáng)的行動(dòng)規(guī)劃。新城新區(qū)作為城市空間擴(kuò)張的主要載體，其建設(shè)發(fā)展的階段性特征突出，以往的靜態(tài)藍(lán)圖式規(guī)劃難以適應(yīng)動(dòng)態(tài)的發(fā)展環(huán)境，導(dǎo)致規(guī)劃編制與實(shí)施常常出現(xiàn)脫節(jié)，出現(xiàn)“無規(guī)可依”“有規(guī)不依”等問題。新城新區(qū)普遍存在的職住失衡問題正是動(dòng)態(tài)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與靜態(tài)的規(guī)劃方案之間矛盾的體現(xiàn)，盡管職住平衡、產(chǎn)城融合等理念隨之被提出，要實(shí)現(xiàn)這些規(guī)劃愿景，還需要提高對(duì)城市空間特征和運(yùn)行過程的解析能力，在研究城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上預(yù)判規(guī)劃實(shí)施可能出現(xiàn)的空間與社會(huì)問題，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)及優(yōu)化以提高其可操作性和權(quán)威性。虹橋主城片區(qū)因特殊的地理區(qū)位和交通條件，兼具商務(wù)區(qū)、副中心、交通樞紐等多重定位，職住失衡問題日益突出，并且仍處于大規(guī)模開發(fā)過程之中，因此選擇《上海市虹橋主城片區(qū)單元規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“虹橋2035規(guī)劃”）開展評(píng)價(jià)，可為虹橋主城片區(qū)以及相似案例未來的建設(shè)與優(yōu)化提供參考。

1.2 相關(guān)研究綜述

城市規(guī)劃評(píng)價(jià)分為城市規(guī)劃方案評(píng)價(jià)（plan evaluation）和城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估（planning evaluation）。前者關(guān)注的是規(guī)劃內(nèi)容，用于證明規(guī)劃的有效性、改進(jìn)規(guī)劃過程以及提高規(guī)劃質(zhì)量，例如基于文本分析對(duì)規(guī)劃質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)以及基于決策理論對(duì)規(guī)劃實(shí)施手段和邏輯進(jìn)行評(píng)價(jià)等；后者關(guān)注的是規(guī)劃過程和規(guī)劃實(shí)踐，針對(duì)的是規(guī)劃執(zhí)行效果，對(duì)虹橋2035規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估也已開展。與規(guī)劃實(shí)施評(píng)估屬于事后評(píng)估不同，規(guī)劃方案評(píng)價(jià)屬于事前評(píng)估，有效的方案評(píng)價(jià)可以避免實(shí)施過程中頻繁改動(dòng)帶來的不必要的“矯正”成本。國(guó)外的規(guī)劃方案評(píng)價(jià)更多聚焦于規(guī)劃決策的程序合理性以及公眾參與在其中的作用，而我國(guó)更加注重規(guī)劃的空間效應(yīng)和影響的評(píng)價(jià)。但靜態(tài)的規(guī)劃難以導(dǎo)控各類空間要素相互作用的復(fù)雜過程，基于顯性的指標(biāo)規(guī)范對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)顯然不足以評(píng)判隱性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的適配情況，進(jìn)而使得規(guī)劃難以科學(xué)指導(dǎo)空間布局的調(diào)整過程。為了衡量規(guī)劃方案實(shí)施后所產(chǎn)生的空間影響，通常使用績(jī)效（performance）衡量城市空間結(jié)構(gòu)組織和運(yùn)行的效率和綜合成效，目前研究主要集中在城市結(jié)構(gòu)、職住空間、交通通勤等方面，例如“空間結(jié)構(gòu)績(jī)效”、“交通績(jī)效”、“通勤績(jī)效”。

居住和就業(yè)是城市的核心功能，對(duì)空間結(jié)構(gòu)的形成及運(yùn)轉(zhuǎn)效率的發(fā)揮具有決定性作用。一般認(rèn)為職住平衡（jobs-housing balance）可以有效縮短通勤距離、減少通勤時(shí)間，影響要素包括居住和就業(yè)崗位的規(guī)模及分布、道路交通設(shè)施服務(wù)水平、用地開發(fā)功能強(qiáng)度以及交通政策管理等，需從數(shù)量均衡和質(zhì)量匹配兩個(gè)層面來衡量。雖已有一些新城新區(qū)將“推動(dòng)職住平衡”寫入規(guī)劃目標(biāo)，但多數(shù)仍停留在數(shù)量均衡上，忽視對(duì)通勤活動(dòng)規(guī)律和空間政策調(diào)節(jié)的研究，往往收效甚微。且新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)具有過程性，在建設(shè)期職住關(guān)系往往難以實(shí)現(xiàn)平衡，需要科學(xué)合理的規(guī)劃以及適配的空間政策引導(dǎo)。虹橋主城片區(qū)的交通問題和職住失衡問題已十分突出，提高職住平衡水平已是目前較為迫切的現(xiàn)實(shí)問題。理想的規(guī)劃目標(biāo)是在特定的空間資源條件下，基于合理的“職—住—流”要素的靜態(tài)布局以及動(dòng)態(tài)運(yùn)行組織，實(shí)現(xiàn)功能多中心的空間結(jié)構(gòu)，從而使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高效組織和運(yùn)行。

城市的未來發(fā)展條件具有不確定性，情景（scenario）分析作為主動(dòng)應(yīng)對(duì)不確定性的分析工具，被認(rèn)為是處理復(fù)雜性的最合適的空間規(guī)劃形式，將情景模擬用于評(píng)價(jià)規(guī)劃方案成為近年來極具探索價(jià)值的領(lǐng)域。已有研究采用人群行為多情景模擬的方法對(duì)世博園、科技城等規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過測(cè)度規(guī)劃方案在不同情景下產(chǎn)生的空間結(jié)果并尋求最優(yōu)績(jī)效下的空間優(yōu)化路徑，為規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整和設(shè)施布局優(yōu)化提供支撐，對(duì)更大范圍的新城新區(qū)規(guī)劃的研究還有待深化。模擬是規(guī)劃的本質(zhì)過程，規(guī)劃又是一個(gè)優(yōu)化的過程，這個(gè)過程包含反復(fù)的“模擬—評(píng)價(jià)—優(yōu)化”，若規(guī)劃經(jīng)過情景模擬分析后得出的績(jī)效不能充分指導(dǎo)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，則有必要根據(jù)偏差調(diào)整完善規(guī)劃方案。

綜上所述，最終確定基于職住空間績(jī)效視角使用情景模擬方法對(duì)新區(qū)規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將職住空間績(jī)效定義為：以職住要素和通勤活動(dòng)為核心的城市空間組織和運(yùn)行的綜合成效，是對(duì)職住要素的靜態(tài)分布、通勤活動(dòng)的動(dòng)態(tài)聯(lián)系以及整體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與匹配的綜合表征。

1.3小結(jié)

本研究旨在通過對(duì)規(guī)劃方案的職住空間績(jī)效進(jìn)行情景模擬，以評(píng)價(jià)規(guī)劃方案的科學(xué)合理性，并探求其應(yīng)對(duì)不確定性的優(yōu)化策略。研究的核心問題是建立基于職住空間績(jī)效的規(guī)劃方案評(píng)價(jià)及優(yōu)化方法，主要包括以下步驟：①分析研究對(duì)象并解讀方案內(nèi)容，得出突出存在的問題和后續(xù)方案評(píng)價(jià)的主要導(dǎo)向；②通過回歸模型得到其中影響最大的因素以設(shè)定情景條件，通過模擬方法對(duì)多情景下規(guī)劃實(shí)施的空間績(jī)效進(jìn)行評(píng)估；③對(duì)多情景模擬結(jié)果的特點(diǎn)、問題及其所需的支撐條件進(jìn)行評(píng)價(jià)；④提出當(dāng)前規(guī)劃方案中可能存在的問題或考慮不足的方面，從空間要素布局、規(guī)劃實(shí)施政策和發(fā)展時(shí)序上提出優(yōu)化建議。

研究數(shù)據(jù)包括規(guī)劃文本和圖紙資料、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、用地?cái)?shù)據(jù)、道路交通數(shù)據(jù)等。規(guī)劃資料數(shù)據(jù)為虹橋2035規(guī)劃中的相關(guān)指標(biāo)以及土地使用規(guī)劃圖、開發(fā)強(qiáng)度規(guī)劃圖等圖紙；手機(jī)信令數(shù)據(jù)采用的是中國(guó)聯(lián)通智慧足跡平臺(tái)提供的2020年11月份上海市通勤OD信令數(shù)據(jù)，以居委會(huì)為統(tǒng)計(jì)單元；土地建筑數(shù)據(jù)包括興趣點(diǎn)數(shù)據(jù)（point of interest, POI）和建筑輪廓數(shù)據(jù)；道路交通地圖數(shù)據(jù)來源為open street map（以下簡(jiǎn)稱OSM）。

2. 規(guī)劃方案及職住空間特征

2.1規(guī)劃方案內(nèi)容解讀

虹橋主城片區(qū)位于上海西部，2009年依托虹橋綜合交通樞紐成立，最初定位為現(xiàn)代化商務(wù)區(qū)，后被《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》確定為四個(gè)主城片區(qū)之一，自2012年開發(fā)建設(shè)指揮部成立并開工建設(shè)核心區(qū)項(xiàng)目至今已有十余年。見圖1。

本研究以虹橋2035規(guī)劃中確定的布局方案為對(duì)象（圖2），該規(guī)劃于2020年正式公布，依據(jù)行政區(qū)劃劃分為核心區(qū)、機(jī)場(chǎng)片區(qū)、東虹橋、西虹橋、南虹橋和北虹橋等6個(gè)片區(qū)，總面積為88 km2，確立了“1+3+N”的三級(jí)中心體系和多個(gè)特定政策區(qū)。研究主要涉及的規(guī)劃圖紙包括其中的空間結(jié)構(gòu)、中心體系、土地使用、特定政策區(qū)、開發(fā)強(qiáng)度、道路系統(tǒng)等。研究單元為居委會(huì)，共計(jì)80個(gè)。

規(guī)劃的常住人口為45萬人（這一指標(biāo)在2017年即已達(dá)到），預(yù)測(cè)就業(yè)人口70—75萬人，建筑總量控制在4940萬m2以內(nèi)，其中，住宅建筑規(guī)模約1831萬m2，商業(yè)商務(wù)辦公建筑規(guī)模約1582萬m2。上述指標(biāo)多是由上海2035規(guī)劃等上位規(guī)劃管控的，與虹橋主城片區(qū)的適配度以及指標(biāo)制定的科學(xué)合理性需要進(jìn)一步檢視和研判。

2.2職住空間特征與問題

使用手機(jī)信令數(shù)據(jù)建模分析虹橋主城片區(qū)通勤模式，得出其在職住方面存在以下特征和問題：職住比為1.29，表明以就業(yè)功能為主，不同單元職住比有較大差異，核心區(qū)可達(dá)到7以上；通勤的主要來源地為西部，通勤潮汐比為0.69，表明以外來就業(yè)為主；外出和外來通勤規(guī)模均較大，因而職住錯(cuò)配問題嚴(yán)重，導(dǎo)致平均通勤距離過長(zhǎng)，本地就業(yè)比為36%，就近就業(yè)的居民僅占14.5%，就業(yè)崗位主要集中于核心區(qū)和臨空經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“臨空”），居住集中于西虹橋和北虹橋。作為上海主要的對(duì)外交通樞紐，虹橋樞紐運(yùn)行飽和且仍有增長(zhǎng)趨勢(shì)，這使虹橋主城片區(qū)面臨樞紐客流、通勤客流、會(huì)展商務(wù)客流和商業(yè)生活出行客流的多重疊加，面臨的交通問題已較為嚴(yán)峻。總體而言，其問題可歸納為職住要素的量質(zhì)供需不匹配，交通服務(wù)供給與出行活動(dòng)需求的協(xié)同度不高，規(guī)劃布局難以應(yīng)對(duì)未來職住關(guān)系發(fā)展。

3. 基于職住空間績(jī)效的情景模擬與比較

3.1職住空間績(jī)效影響變量的確定

引力模型被廣泛運(yùn)用于出行量分布預(yù)測(cè)，以此構(gòu)建各單元間的通勤OD矩陣，并在ArcGIS中按照就業(yè)地匯總映射到各單元上，得出各單元的通勤引力值分布。使用回歸分析作為研究影響因素的方法，在空間績(jī)效的影響因素指標(biāo)選取上，突出對(duì)就業(yè)崗位的集聚效應(yīng)、土地利用的集約緊湊、公共交通的服務(wù)水平等經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)視角的考慮，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度、用地集約度、路網(wǎng)效率、公共交通覆蓋率和職住通勤狀況等5個(gè)方面選取了10項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)建分析職住空間績(jī)效影響因素分析的指標(biāo)體系（表1），以此作為自變量。由于通勤引力值既反映了就業(yè)中心崗位對(duì)居住人口的吸引程度，也能用以衡量規(guī)劃方案多中心結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)程度，是職住匹配程度、運(yùn)行效率及穩(wěn)定狀況的綜合反映，因此以各單元通勤引力值為因變量。

多元線性回歸模型結(jié)果顯示，容積率（S3）、職住比（C1）與就近就業(yè)比（C2）均在0.05的水平下顯著，模型的擬合優(yōu)度（R2）為0.854，說明擬合效果較好，有較強(qiáng)的解釋性。由于虹橋2035規(guī)劃的開發(fā)強(qiáng)度是已經(jīng)確定的，因而職住比（C1）和就近就業(yè)比（C2）將成為情景分析中主要調(diào)整的變量。職住比指標(biāo)為就業(yè)崗位與居住的數(shù)量比例，就近就業(yè)比為5 km內(nèi)通勤的占比，前者表征靜態(tài)的職住數(shù)量比例，后者表征動(dòng)態(tài)的通勤指標(biāo)。

3.2多情景的考慮因素及設(shè)定邏輯

虹橋2035規(guī)劃僅設(shè)定了職住相關(guān)要素的規(guī)?？偭颗c空間分布，而這些要素的組織關(guān)系將決定規(guī)劃的實(shí)施成效，需要設(shè)定不同情景來探究不同路徑傳導(dǎo)的結(jié)果?？紤]到虹橋主城片區(qū)以商務(wù)功能為主導(dǎo)，就業(yè)崗位總量的保障是實(shí)現(xiàn)其發(fā)展定位的首要因素，因而以規(guī)劃的就業(yè)崗位總數(shù)為約束變量，依據(jù)不同職住情景的參數(shù)構(gòu)建通勤引力模型，模擬多情景下就業(yè)崗位分布帶來的居住空間需求及職住空間分布結(jié)構(gòu)。見圖3。

多情景設(shè)定基于以下邏輯推演：延續(xù)現(xiàn)狀的條件發(fā)展得到基準(zhǔn)情景，虹橋2035規(guī)劃設(shè)定為目標(biāo)情景，在某些條件發(fā)展超出預(yù)期后得到極端情景。在設(shè)定各情景的參數(shù)時(shí)體現(xiàn)以下原則：盡可能提高職住平衡水平，促進(jìn)就業(yè)多中心結(jié)構(gòu)的形成，分流樞紐和核心區(qū)壓力，匹配以相適應(yīng)的交通和住房體系，引導(dǎo)新的通勤交通流向通道等。在調(diào)整職住比和就近就業(yè)比兩個(gè)自變量的同時(shí)，需在有限條件內(nèi)盡可能實(shí)現(xiàn)更高的職住平衡，使通勤空間結(jié)構(gòu)模式趨于均衡，以此為依據(jù)進(jìn)行整體和各單元的參數(shù)設(shè)定。

此外，由于比較的是各情景之間的相對(duì)優(yōu)劣，且由于建模存在難度，模擬僅考慮內(nèi)部通勤客流，對(duì)會(huì)展客流和過境客流這類共同的外部因素暫忽略不計(jì)。因此最終對(duì)各方案的評(píng)價(jià)主要為虹橋主城片區(qū)內(nèi)部通勤狀況的評(píng)價(jià)，對(duì)道路流量的模擬僅考慮內(nèi)部通勤流，用以評(píng)價(jià)路網(wǎng)承擔(dān)的通勤流向和分布，外出和外來通勤的指標(biāo)則通過潮汐比等指標(biāo)評(píng)價(jià)。

3.3 情景模擬過程及結(jié)果

3.3.1情景一：基準(zhǔn)情景

基準(zhǔn)情景選擇基于現(xiàn)狀延續(xù)的發(fā)展路徑，并在此基礎(chǔ)上與規(guī)劃結(jié)合作出一定調(diào)整，因此職住平衡水平相對(duì)較低但更貼近現(xiàn)實(shí)。設(shè)定本地就業(yè)比為40%，居住人口為58萬人，17萬人在本地就業(yè)。

基準(zhǔn)情景的模擬結(jié)果如圖4所示：居住主要分布在嘉閔高架路以西和北虹橋地區(qū)，從就業(yè)引力模型來看，內(nèi)部主要形成核心區(qū)—南虹橋—北虹橋的通勤聯(lián)系三角，總體上呈現(xiàn)以核心區(qū)、南虹橋、西虹橋和臨空為主的就業(yè)中心格局，這是由于規(guī)劃中南虹橋地區(qū)能供應(yīng)的商辦建筑規(guī)模最多；道路流量上，高值道路主要分布在嘉閔高架路以東，核心區(qū)與北虹橋之間聯(lián)系的道路流量最大。

3.3.2情景二：目標(biāo)情景

目標(biāo)情景的職住比為虹橋2035規(guī)劃設(shè)定的1.7，以70%作為居民本地就業(yè)比例取值。目標(biāo)情景的模擬結(jié)果如圖5所示，其中：就業(yè)崗位和居住分布為2035規(guī)劃中的分布，從就業(yè)引力模型來看，規(guī)劃設(shè)想的多中心結(jié)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)，東虹橋、西虹橋、北虹橋、南虹橋的就業(yè)吸引度均有提升；將通勤流分配至道路網(wǎng)絡(luò)可知，整體路網(wǎng)流量的空間分布較為均衡，北部（南虹橋—北虹橋）的東西向道路流量較大，表明東西向通勤是主要流向，南北向的道路流量次之，以核心區(qū)—北虹橋?yàn)橹鳌?o:p>

3.3.3情景三：極端情景

極端情景主要為就業(yè)總量超出預(yù)期的情況，設(shè)定為90萬就業(yè)崗位，發(fā)展備用地開發(fā)為商業(yè)辦公用地，模擬結(jié)果如圖6所示。就業(yè)崗位分布上，由于發(fā)展備用地的開發(fā)，北虹橋與臨空形成連片的就業(yè)集中地帶，西虹橋等片區(qū)的就業(yè)崗位也有大幅增加；居住主要分布在南虹橋、西虹橋和北虹橋；通勤結(jié)構(gòu)顯示，在這一情景下核心區(qū)—北虹橋—南虹橋的三角結(jié)構(gòu)依然突出，南虹橋、西虹橋和核心區(qū)等各中心所在單元也強(qiáng)化了向周邊單元的聯(lián)系，其中南虹橋地區(qū)就業(yè)吸引度高值區(qū)擴(kuò)展最多，有向北延伸的態(tài)勢(shì)；在道路流量上，主要高值道路向虹橋樞紐匯集的趨勢(shì)明顯，南虹橋和北虹橋內(nèi)部路網(wǎng)流量較高，西虹橋內(nèi)部路網(wǎng)流量較低。

3.4多情景模擬結(jié)果比較

由于各情景的條件設(shè)定多是從既有研究結(jié)合經(jīng)驗(yàn)判斷出發(fā)，因此模擬的結(jié)果只是趨勢(shì)性的探索，而非精準(zhǔn)預(yù)測(cè)。對(duì)各情景下的空間績(jī)效結(jié)果通過定性為主的方法評(píng)價(jià)，包括空間要素的分布和比例、對(duì)道路交通的壓力和對(duì)應(yīng)的空間政策需求等。見表2。

基準(zhǔn)情景最為貼近現(xiàn)狀，在該情景下居住人口將大幅增加，表明按照當(dāng)前的低平衡水平發(fā)展需容納更多的居住需求。目標(biāo)情景設(shè)定的本地就業(yè)比屬較高水平，但在這種情況下外出就業(yè)的人數(shù)減少，內(nèi)外通勤的潮汐現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)示著限制居住人口規(guī)模會(huì)導(dǎo)致內(nèi)外通勤規(guī)模的懸殊，因而需要提高內(nèi)部居住人數(shù)比例。極端情景居住人口數(shù)將激增，住房需求將遠(yuǎn)超規(guī)劃的住房面積，由于本地就業(yè)比的提高，外出和外來就業(yè)人數(shù)均較少。

結(jié)合模擬的通勤網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和流量分布可知：若延續(xù)當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)，模擬的發(fā)展結(jié)果仍集中于現(xiàn)有建成地區(qū)，對(duì)新開發(fā)地區(qū)支持度不高，所需求的居住空間超出規(guī)劃供給；目標(biāo)情景下的規(guī)劃結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)程度和新地區(qū)中心培育程度最高，交通壓力增大但通勤結(jié)構(gòu)較為均衡，實(shí)現(xiàn)難度較大，若不能提高本地就業(yè)比將導(dǎo)致嚴(yán)重的通勤潮汐問題，需要嚴(yán)格的規(guī)劃實(shí)施導(dǎo)控；極端情景會(huì)對(duì)核心區(qū)和樞紐交通產(chǎn)生較大壓力，核心區(qū)極化效應(yīng)突出，就業(yè)崗位的超量集聚也會(huì)導(dǎo)致住房的超量需求以及嚴(yán)重的交通壓力。

4. 方案評(píng)價(jià)與建議

基于上述步驟可以得出規(guī)劃方案中存在的共性問題、有較大概率發(fā)生的隱性問題和有一定概率會(huì)發(fā)生的極端問題。對(duì)于規(guī)劃方案中未有詳細(xì)闡釋或是不合理的部分可予以優(yōu)化，對(duì)于方案未來實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題則需充分探討其應(yīng)對(duì)措施。

4.1 空間布局維度：合理配置職住要素和培育均衡的通勤結(jié)構(gòu)

虹橋主城片區(qū)居住人口指標(biāo)已突破規(guī)劃設(shè)定的規(guī)模，其他指標(biāo)也存在突破規(guī)劃設(shè)定值的可能，而規(guī)劃指標(biāo)中職住相關(guān)的均為剛性的數(shù)值指標(biāo)，缺乏科學(xué)性和合理性的總量控制致使職住規(guī)模難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。情景模擬結(jié)果顯示，在保障就業(yè)崗位對(duì)核心功能的支撐下，若居住用地存在總量控制，則現(xiàn)規(guī)劃的居住建筑規(guī)模總量難以滿足居住需求，若就業(yè)崗位規(guī)模突破規(guī)劃，則又會(huì)產(chǎn)生更多的居住需求，進(jìn)而突破整體的規(guī)劃指標(biāo)。因此，首先需要保證職住要素合理的供應(yīng)規(guī)模，需要挖掘有限空間的容納潛力，增加中小套型在市場(chǎng)的配給以及建立租售并舉、收入混合的多元住房政策，滿足更靈活多元的住房需求，并從更大空間范圍統(tǒng)籌職住要素的協(xié)調(diào)。

然而，職住空間要素的規(guī)模合理并不意味著能實(shí)現(xiàn)職住平衡，通勤的空間流向和組織引導(dǎo)同樣重要。目前虹橋主城片區(qū)的就業(yè)集中于核心區(qū)和臨空，已經(jīng)具備較好的交通區(qū)位和產(chǎn)業(yè)配套優(yōu)勢(shì)，基準(zhǔn)情景和極端情景的結(jié)果表明，路徑依賴和極化發(fā)展會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化向心通勤交通，需要加大對(duì)南虹橋等新開發(fā)地區(qū)的外部條件支持；此外還需合理的就近就業(yè)比提高職住平衡的質(zhì)量，多層級(jí)的就業(yè)中心體系亟待培育，以實(shí)現(xiàn)居住人口在特定范圍內(nèi)的就近就業(yè)。另外，圍繞公共交通走廊布局和開發(fā)模式考慮不足，未來可能產(chǎn)生大量向心通勤交通流，而方案對(duì)此未作出細(xì)致引導(dǎo)。需要提高空間組織效率和協(xié)同性，培育均衡的就業(yè)多中心體系，尤其需提高南虹橋、西虹橋等新開發(fā)片區(qū)就業(yè)中心的吸引力，提高各空間單元的就近就業(yè)比。最后，提高各地區(qū)中心的交通可達(dá)性與產(chǎn)業(yè)聚集條件，宏觀層面構(gòu)建以公共交通為骨架的通勤網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)交通軸線與就業(yè)中心體系耦合協(xié)調(diào)，微觀層面完善慢行交通空間品質(zhì)，鼓勵(lì)近距離通勤者使用綠色出行方式。

4.2實(shí)施保障維度：完善行動(dòng)規(guī)劃的規(guī)劃評(píng)估監(jiān)測(cè)與行動(dòng)框架

在規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制方面，規(guī)劃方案未根據(jù)不同時(shí)序階段的戰(zhàn)略任務(wù)和矛盾確定細(xì)分目標(biāo)，因而難以針對(duì)開發(fā)建設(shè)的節(jié)奏和不同時(shí)序作出及時(shí)響應(yīng)。由于虹橋主城片區(qū)當(dāng)前仍處于快速發(fā)展之中，職住空間格局尚未完全穩(wěn)定，往往這一時(shí)期職住的供需匹配問題最為突出，而職住要素之間的影響作用機(jī)制尚未厘清，例如就業(yè)密度、職住平衡水平、開發(fā)時(shí)序等關(guān)鍵問題未被納入考慮，難以建立起關(guān)鍵要素的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和調(diào)控機(jī)制，對(duì)目標(biāo)情景順利實(shí)施的配套保障條件也未充分考慮，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施的靈活性不足。規(guī)劃愿景的實(shí)現(xiàn)需要各空間要素和背景條件的合理設(shè)定，規(guī)劃評(píng)估和監(jiān)測(cè)機(jī)制的建立是實(shí)施保障，其中包括建立監(jiān)測(cè)評(píng)估體系和動(dòng)態(tài)調(diào)整的工作機(jī)制，以及在更大區(qū)域范圍內(nèi)規(guī)劃政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的基礎(chǔ)是對(duì)不同情景推演和預(yù)判其可能產(chǎn)生的問題以及觸發(fā)條件，一方面把控不同階段的開發(fā)節(jié)奏，另一方面在監(jiān)測(cè)到不利情景可能的發(fā)展趨勢(shì)后及時(shí)對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化或調(diào)整實(shí)施路徑，使之貼近規(guī)劃預(yù)期的理想發(fā)展路徑。

以往規(guī)劃對(duì)于開發(fā)時(shí)序的確定一般出于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、核心功能的培育、城市形象的展示和土地收益的多少，而從職住空間績(jī)效角度來看，開發(fā)時(shí)序還需考慮城市職住空間供需水平、空間結(jié)構(gòu)的形成和相關(guān)要素的底線控制，并對(duì)未來土地功能轉(zhuǎn)換、土地開發(fā)強(qiáng)度的浮動(dòng)預(yù)留可能性，既需要建立層層傳導(dǎo)的規(guī)劃控制體系，也需要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和調(diào)整的彈性應(yīng)對(duì)機(jī)制（圖7）。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的基礎(chǔ)是對(duì)不同情景預(yù)判其可能產(chǎn)生的問題和觸發(fā)條件，在監(jiān)測(cè)到潛在不利情景可能的發(fā)展趨勢(shì)后，能及時(shí)從政策舉措庫(kù)中選擇適用的措施，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化或調(diào)整實(shí)施路徑。

5.結(jié)論與探討

職住比和就近就業(yè)比是分別從量和質(zhì)兩方面對(duì)虹橋主城片區(qū)就業(yè)吸引分布影響最大的兩個(gè)因素，但虹橋2035規(guī)劃對(duì)其考慮不足，職住要素的指標(biāo)未來有超出預(yù)期的可能；規(guī)劃方案所形成的目標(biāo)情景容易產(chǎn)生嚴(yán)重的潮汐通勤，居住供應(yīng)難以滿足就近就業(yè)的需求，實(shí)施過程也需嚴(yán)格管控并輔以配套的空間政策。

研究證明不合理的靜態(tài)空間規(guī)劃方案難以引導(dǎo)和支撐城市空間布局優(yōu)化過程，新城新區(qū)的規(guī)劃編制需要對(duì)職住的動(dòng)態(tài)關(guān)系進(jìn)行細(xì)致考慮。本文提出的基于空間績(jī)效情景模擬評(píng)價(jià)方法有助于優(yōu)化方案空間布局，提高規(guī)劃編制科學(xué)性，也需要全流程的實(shí)施保障機(jī)制配套。研究主要構(gòu)建了“特征分析—因素識(shí)別—情景分析—方案評(píng)價(jià)—優(yōu)化建議”的流程閉環(huán)，其中情景分析包括“情景設(shè)定—情景模擬—情景比較”三個(gè)步驟，可作為規(guī)劃方案編制實(shí)施的輔助決策工具，對(duì)完善新城新區(qū)規(guī)劃理論及方法起到一定作用。對(duì)規(guī)劃方案的多情景分析可以模擬其不同條件下的發(fā)展路徑，雖然城市空間未來的發(fā)展難以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，但通過定量結(jié)合定性的多情景分析可以探知發(fā)展底線、發(fā)掘潛在問題和拓展規(guī)劃思路，有助于發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線控制作用。

未來可進(jìn)一步優(yōu)化的方向包括拓展數(shù)據(jù)來源的多元性，構(gòu)建動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)以把握其發(fā)展態(tài)勢(shì)，將更大空間范圍納入模型分析中，以及結(jié)合微觀模型進(jìn)一步加強(qiáng)模型的解釋力，等等。對(duì)新城新區(qū)規(guī)劃而言，建議在編制內(nèi)容上弱化“貪大求全”的傾向，對(duì)主要矛盾構(gòu)建有效而不復(fù)雜的情景關(guān)系，對(duì)職住平衡、開發(fā)重點(diǎn)、開發(fā)時(shí)序等關(guān)鍵性問題予以充分探討，在規(guī)劃編制中增加方案評(píng)估環(huán)節(jié)，使之真正成為行動(dòng)規(guī)劃。

作者簡(jiǎn)介

竇   寅，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生。

張尚武，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司院長(zhǎng)，自然資源部國(guó)土空間智能規(guī)劃技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任。