過渡性路徑下的城市更新：政府工具建構(gòu)與公平性反思

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-03-20

作者：彭姍妮

提要

選擇上海市H 城區(qū)十年來的更新實踐作為實證案例，聚焦過渡性路徑這一新的城市更新實踐路徑，運用政府工具的理論脈絡(luò)和研究框架，選擇實踐中典型的政府工具進行描述、解釋其作用機制，并從有效性、收益比和可管理性等三個方面對過渡性路徑的實際效果和影響進行概括性評價。進而借鑒公平性理論視角，從三個層次對過渡性路徑的公平性進行反思，以期為各地城市更新提供政策完善和工具建構(gòu)的思路借鑒。結(jié)論表明：H 城區(qū)城市更新實踐中，政府工具的組合應(yīng)用使政策和規(guī)劃落到了實處，有效地達成了既定目標；降低了交易成本，調(diào)動了市場主體的積極性，促成了公共部門與私人部門雙贏的局面；相關(guān)工具具有較好的可操作性和可管理性。過渡性路徑的公平性從全局角度來看有較好的表現(xiàn)；從細節(jié)角度來看，過渡性路徑在規(guī)范化管理方面可待進一步完善。針對實踐中存在的三種公平難以兼顧的矛盾，提出以基本的公平為底線、以程序的公平為基礎(chǔ)、以正義的公平為平衡的進一步制度設(shè)計思路，同時根據(jù)項目的經(jīng)營性和公益性特征予以權(quán)衡和不同側(cè)重。

關(guān)鍵詞

城市更新；過渡性路徑；政府工具；公平性；上海市中心城區(qū)

隨著中國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，城市更新成為推動存量發(fā)展的關(guān)鍵議題。當下國內(nèi)城市更新面臨諸多挑戰(zhàn)，如資金平衡、公共利益保障、公共財政可持續(xù)等。與此同時，市場發(fā)展的不確定性使得空間復(fù)合性利用和功能快速變化成為常態(tài)，現(xiàn)行土地用途管控制度缺乏對立體空間資源進行功能用途和空間區(qū)段的組合匹配能力，“唯變不變”的新常態(tài)也對土地和房屋用途管控提出了更高的要求。原本側(cè)重剛性約束的規(guī)劃體系亟須創(chuàng)造更多的彈性與靈活性，以求快速響應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展需求。

在此背景下，各地積極探索創(chuàng)新，取得了階段性的政策成果。一些試點城市出臺的更新規(guī)范、條例等政策在一定程度上響應(yīng)了功能用途調(diào)整的現(xiàn)實需求。以上海市為例，2021年發(fā)布的《上海市城市更新條例》出臺了相應(yīng)措施，如：第四十條“更新區(qū)域內(nèi)項目的用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等指標，在保障公共利益、符合更新目標的前提下，可以按照規(guī)劃予以優(yōu)化”；第四十五條“經(jīng)規(guī)劃確定保留的建筑，在規(guī)劃用地性質(zhì)兼容的前提下，功能優(yōu)化后予以利用的，可以依法改變使用用途”。次年發(fā)布的《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則（試行）》對條例中的規(guī)定進行了細化和引申，不僅對用地性質(zhì)的可調(diào)整范圍做出了進一步規(guī)定，同時補充規(guī)定了“零星更新……也可以在區(qū)人民政府與實施主體協(xié)商土地、經(jīng)濟、招商、建設(shè)等其他條件的基礎(chǔ)上，按照規(guī)劃合理性確定指標。各區(qū)人民政府可以細化相應(yīng)的協(xié)商規(guī)則”。以上條款體現(xiàn)了城市更新規(guī)劃政策在用途管控方面正在一定程度上向著更具溝通性、調(diào)適性的方向發(fā)展。

但是，目前更新政策的改進仍有未竟之處。其一，已出臺政策在空間功能的動態(tài)適應(yīng)性方面仍然不足。雖然更新條例和細則為用地性質(zhì)的調(diào)整提供了依據(jù)，但在調(diào)規(guī)、收儲或補繳出讓金等傳統(tǒng)程序的框架下，改變用途仍需面臨高昂的用地成本和時間成本，這可能使得大量條件不足的存量土地繼續(xù)長期保持未充分利用的狀態(tài)。因此，在當前的政策環(huán)境下，更地方化的、靈活的土地使用“過渡性”解決方案仍具有重要的補充意義。其二，已出臺政策仍然面臨政府審批難、資本介入難等實施痛點。更新政策的制定站在自上而下的視角，表達了明確的政策意圖，如“激勵產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”“鼓勵原業(yè)主自主更新”等。然而類似的意圖并不會“自然地”實現(xiàn)，而是需要一條或數(shù)條從政策理想通向政策現(xiàn)實的“路徑”，以及與之匹配的制度設(shè)計——這些路徑和制度設(shè)計產(chǎn)生于無數(shù)次自下而上的地方實踐探索，經(jīng)過反復(fù)調(diào)試和提煉后，為自上而下的政策決議提供基層實踐的真實反饋和優(yōu)化思路。在此意義上，對地方實踐的政策路徑研究具有不可或缺的現(xiàn)實意義。

基于此，本文選擇上海市H城區(qū)的更新實踐作為實證案例，將視野從傳統(tǒng)規(guī)劃管理方式轉(zhuǎn)移到更為靈活的過渡性解決方案及實現(xiàn)路徑上。實踐探索中，過渡性路徑的政策和工具是否達成了既定目標？其成本、效用和實際影響如何？是否充分表達和實現(xiàn)了公平性與公共利益？對政策路徑和政府工具的實施進行及時回顧和評價，是保證其有效性和適應(yīng)性、促進城市更新可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。H城區(qū)作為最早步入存量發(fā)展階段的特大城市中心城區(qū)之一，在十年更新歷程中，對過渡性路徑進行了積極的探索和夯實的實踐。本文聚焦過渡性路徑這一新興的更新實踐路徑，運用政府工具研究的理論脈絡(luò)和研究框架，選擇實踐中典型的政府工具進行描述、解釋其作用機制并分析其實施成效；同時借鑒公平性理論視角，試圖對過渡性路徑的公平性進行反思，以期為各地城市更新提供政策完善和工具建構(gòu)的思路借鑒。

1 “過渡性路徑”的內(nèi)涵辨析

1.1 過渡性路徑的內(nèi)涵與作用

本文所述“過渡性路徑”是指在城市更新中完全或部分通過非傳統(tǒng)方式實現(xiàn)土地和房屋用途轉(zhuǎn)變的策略。過渡性路徑不依賴于全面的規(guī)劃調(diào)整和補繳土地出讓金等正式程序，而是采用更為靈活的方式來適應(yīng)和引導(dǎo)土地使用的變化，這種路徑允許城市空間布局快速響應(yīng)社會經(jīng)濟變化，提供臨時或短期的土地使用解決方案，以滿足迫切的需求或利用未充分開發(fā)的資源，避免土地房屋資源在“程序空轉(zhuǎn)”中被長期擱置而產(chǎn)生巨大浪費。

1.2 “過渡性”不等于“非正式”

誠然，過渡性路徑方興未艾，其實踐尚在逐步適應(yīng)新的發(fā)展格局過程中不斷調(diào)整，相應(yīng)的政府工具應(yīng)用也通常表現(xiàn)為動態(tài)適應(yīng)過程中試探性的解決辦法。它在初期可能帶來規(guī)范化管理的諸多問題，如規(guī)則上的模糊和利益沖突等，在實際操作中應(yīng)審慎考慮長效性和公平性。但需要強調(diào)的是，本文所述的“過渡性”并不等同于“非正式”，這里的“過渡”不是指缺乏合法性的非正規(guī)過渡，而是指的功能用途的臨時轉(zhuǎn)變過渡。事實上，本文將要列舉的過渡性路徑均有著合法的政策依據(jù)和逐步走向規(guī)范的管理流程。在規(guī)范化管理的前提下，過渡性路徑并不必然引起更多的不公平與權(quán)力尋租機會。有的時候，過渡性路徑還能夠幫助將原本因各種歷史原因非正式、非正規(guī)利用的空間逐步納入全生命周期監(jiān)管。

1.3 從政策理想通向現(xiàn)實的“路徑”

如前所述，政策理想和意圖不會隨著新的政策文件出現(xiàn)而自然實現(xiàn)，相反，在新的政策環(huán)境下，實踐項目從觸發(fā)立項到審批推進的每一個流程環(huán)節(jié)，都需要不斷發(fā)現(xiàn)問題和堵點、推演和連通可行的“路徑”。在對城市更新過渡性路徑的實踐探索中，不同類型的政府工具被選擇并投入實踐應(yīng)用，一系列的政府工具連通了從政策目標到項目實施的路徑。這些工具是多樣化的，除了規(guī)劃領(lǐng)域熟悉的規(guī)制性工具，包括空間規(guī)劃和立法工具，如城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃、城市更新法規(guī)和政策等之外，組織性工具和經(jīng)濟性工具也被頻繁應(yīng)用。各類工具的有效結(jié)合和協(xié)調(diào)使用是實現(xiàn)城市更新目標的關(guān)鍵。

2 理論視角

2.1 政府工具理論

政府工具（governmental tools） 又稱政策工具（public policy instrument） 或治理工具（governing tools），相關(guān)研究的核心是如何將政策意圖和理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實。荷蘭吉爾霍德委員會（Giekerk Commission）在其調(diào)查報告中指出，政策工具知識的缺失是導(dǎo)致政策失敗的重要原因，這正是政府工具研究興起的緣由。

政府工具的分類常常依據(jù)工具特性來進行，如美國政治學(xué)家羅威（E.E. Schattschneider）、達爾（R.A.Dahl） 和林德布洛姆（C.E.Lindblom） 等人將政府工具寬泛地劃分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類；美國公共政策學(xué)者薩拉蒙（Salamon） 在此基礎(chǔ)上增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。德國學(xué)者維登（Vedung）指出政府實現(xiàn)政策目標時，主要運用：組織性工具、規(guī)制性工具和經(jīng)濟性工具等3類工具，其中：組織性工具（organizational tools） 是指政府通過直接管理或控制某些機構(gòu)和企業(yè)來實現(xiàn)政策目標的方式；規(guī)制性工具（regulatory tools） 指政府通過制定和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)范和命令來約束和指導(dǎo)公民、企業(yè)和社會組織的行為；經(jīng)濟性工具（economic tools） 指政府通過經(jīng)濟手段來激勵或限制特定行為。

本研究采用維登的工具分類方法，將城市更新過渡性路徑的實踐中運用較為典型的政府工具劃分為規(guī)制性工具、組織性工具和經(jīng)濟性工具，分別描述并解釋其作用機制。

2.2 公平性理論

公平性理論（equity theory） 由心理學(xué)家亞當斯（Adams）于1963年提出，亞當斯關(guān)注人們對資源和報酬分配的感知，強調(diào)投入與回報的比例及其與他人的比較，即“多勞多得”，這是關(guān)于公平性的最早、最基本的闡述。

1970年代，塞爾斯（Thibaut） 等開始關(guān)注人們?nèi)绾慰创沙绦蚝蜎Q策過程的公平性。他們發(fā)現(xiàn)決策過程的公正性，包括程序的透明度、一致性和參與性，這些因素對人們的公平感受至關(guān)重要，因而提出了程序公平理論（procedural justice theory）。

1971年，羅爾斯（Rawls）在其著作《正義論》（A Theory of Justice） 中提出了“正義即公平”（justice as fairness）的理念，試圖解決社會制度如何在公平和公正的基礎(chǔ)上分配權(quán)利和義務(wù)，他認為社會應(yīng)當設(shè)計成每個人在不知自己處于何種社會地位的情況下（“無知之幕”） 都會認為是公平的。

在涉及城市更新公平性反思的文獻中，多數(shù)研究關(guān)注的是“結(jié)果的公平”，如綠地、交通設(shè)施在空間布局上的公平性，更新改造對原住民的影響等，這些研究不涉及對更新政策路徑的反思。少數(shù)研究對更新實踐中的土地增值收益分配機制和利益還原績效進行了調(diào)研和評估，如補交地價和開發(fā)商貢獻等，但這些研究仍然是基于規(guī)范性用地調(diào)整的框架下，對于在靈活性上做出更進一步探索的過渡性路徑尚未涉及。本文以前述三種公平性理論為基礎(chǔ)，從基本的公平、程序的公平和正義的公平等三個層次，對城市更新過渡性路徑實踐的公平性進行反思。

3 上海H 城區(qū)：過渡性路徑下的政府工具建構(gòu)

H城區(qū)地處上海市中心城區(qū)?！笆濉逼陂g，H城區(qū)已進入存量發(fā)展階段，在十年的城市更新實踐歷程中，H城區(qū)秉持“跨前一步”的理念，探索并鞏固了許多具有突破性、首創(chuàng)性的政策創(chuàng)新成果，也形成了城市更新過渡性路徑的諸多實踐樣本和經(jīng)驗反思。具體到政府工具的實踐建構(gòu)上，H城區(qū)對政府工具的選擇和應(yīng)用體現(xiàn)了層層遞進、互為補充的整體建構(gòu)思路。見圖1。

3.1 規(guī)制性工具：政策法規(guī)和片區(qū)更新規(guī)劃

規(guī)制性工具包括法規(guī)和命令，此外，空間規(guī)劃也是一種行之有效的規(guī)制性工具。

3.1.1 政策法規(guī)

作為合法性依據(jù)的政策法規(guī)是政府對規(guī)制性工具最首要的應(yīng)用，也是過渡性方案的路徑選擇基礎(chǔ)。實踐中，H城區(qū)主要選擇了如下三條政策作為過渡性路徑的政策依據(jù)。

（1）“過渡性利用”政策

2020年4月，上海市人民政府印發(fā)《上海市擴大有效投資穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（滬府辦規(guī)〔2020〕3號），其中第十一條“加快推進城市更新”中有如下表述：“支持利用劃撥土地上的存量房產(chǎn)發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，土地用途和權(quán)利人、權(quán)利類型在5年過渡期內(nèi)可暫不變更”（以下簡稱“ 第十一條”）。符合該條的相關(guān)項目可在5年過渡期內(nèi)對相關(guān)房屋采取超出原本使用用途的利用方式，同時暫不進行土地使用性質(zhì)變更手續(xù)，因此被稱為“過渡性利用”。

（2）“特殊類裝修”政策

2020年2月，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會發(fā)布《上海市建筑裝飾裝修工程管理實施辦法》（滬住建規(guī)范〔2020〕3 號，以下簡稱“3號文”），其中提及“特殊類裝修工程”，即指“包含建筑主體和承重結(jié)構(gòu)變動、使用功能調(diào)整、消防設(shè)施變動、房屋立面改動等可能影響公民生命財產(chǎn)安全和公共利益的各種裝飾裝修活動”。該文中關(guān)于“使用功能調(diào)整”的表述為房屋功能用途的過渡性變更提供了土地使用性質(zhì)變更手續(xù)以外的政策路徑和依據(jù)，具體執(zhí)行根據(jù)建設(shè)用地適建范圍進行分類管理。

（3）“街道備案”政策

2012年6月，上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)上海市建設(shè)交通委等六部門《關(guān)于進一步完善本市建設(shè)工程管理分工指導(dǎo)意見的通知》（滬府辦〔2012〕69號文，以下簡稱“69號文”），其中規(guī)定:“限額以下的工程，可由各區(qū)（縣）政府制定具體的建設(shè)管理流程”。在“69號文”的基礎(chǔ)上，H城區(qū)建設(shè)管理部門進一步制訂實施意見，規(guī)定“街道（鎮(zhèn)）為本區(qū)建設(shè)工作屬地管理部門，負責發(fā)包合同價100萬元以下（或裝修面積300m2以下，含拆除工程） 房屋建設(shè)工程安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理”，即小型項目可以不申請辦理施工許可證，在街道（鎮(zhèn)） 進行備案即可，故簡稱“街道備案”。街道備案工作以安全管理為主，一些小規(guī)模的零星更新項目在此路徑下進行功能優(yōu)化和房屋用途的臨時改變，可以不涉及土地使用性質(zhì)變更手續(xù)。

3.1.2 片區(qū)更新規(guī)劃

更新片區(qū)的整體規(guī)劃，通過對空間載體資源有側(cè)重性的選擇，實質(zhì)上包含了對載體背后復(fù)雜產(chǎn)權(quán)進行歸并整合的整體思路，是將空間政策落入空間實體的至關(guān)重要的一步。

以H城區(qū)內(nèi)環(huán)歷史街區(qū)的更新規(guī)劃為例。目前已見成效的2條歷史街區(qū)中，Y街區(qū)的更新規(guī)劃整合了更新路段沿線的國有商鋪和政府網(wǎng)點等國有資產(chǎn)；W街區(qū)的更新規(guī)劃則將更新路段沿線數(shù)個園區(qū)型的國有資產(chǎn)作為更新的突破重點。2條歷史街區(qū)的更新規(guī)劃皆在空間資源的選擇上側(cè)重于國有資產(chǎn)（尤其是區(qū)屬國有資產(chǎn)），也即在產(chǎn)權(quán)主體上選擇了配合性更強、風險更可控的國有單位（尤其是區(qū)屬國有單位），為后續(xù)對組織性工具的應(yīng)用做好了鋪墊。

3.2 組織性工具：政府平臺與國有企業(yè)

在規(guī)制性工具被應(yīng)用的前提下，過渡性路徑已然有了政策依據(jù)和規(guī)劃方向；但從文書圖紙到切實推行實施，組織性工具的配合必不可少。

3.2.1 領(lǐng)導(dǎo)小組與協(xié)調(diào)機構(gòu)

城市更新的過渡性路徑是近年來的新生事物，在從無到有的探索過程中，管理流程必然需要適應(yīng)和突破。看似細微的政策變化涉及了多個部門工作內(nèi)容的新增或調(diào)整，需要相關(guān)部門克服原有的路徑依賴，相互協(xié)調(diào)配合形成新的工作路徑。然而，在城市更新項目管理中，受職能及利益相關(guān)程度影響，各個部門的參與程度和激勵導(dǎo)向是不一致的，有時，作為配合單位（而非牽頭單位） 的管理部門在突破中承擔的風險遠大于部門收益，往往有創(chuàng)新意愿不強的表現(xiàn)。

此時，政府內(nèi)部需要運用組織性工具來解決條塊協(xié)調(diào)問題。H城區(qū)的做法是在成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組的同時，也設(shè)置專門的城市更新協(xié)調(diào)機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組負責統(tǒng)籌決策，協(xié)調(diào)機構(gòu)負責實務(wù)推進。在更新規(guī)劃及過渡性路徑推行初期，新的問題環(huán)環(huán)相扣、層出不窮；協(xié)調(diào)機構(gòu)在一線實務(wù)中發(fā)現(xiàn)問題、呈報領(lǐng)導(dǎo)小組、發(fā)起協(xié)調(diào)會；多部門在領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭下合并辦公、共商共議、責任共擔。該類工具以解決現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，針對過渡性路徑落實中遇到的新情況、新問題，具有指導(dǎo)性強、反應(yīng)快捷的特點,是兼顧推進落實和合法性監(jiān)督的有效手段。

3.2.2 國有企業(yè)

過渡性路徑為土地和房屋用途的轉(zhuǎn)變提供了補繳出讓金以外的更靈活的方案，為城市更新項目提供了不同幅度的用地優(yōu)惠，雖然是短期利用，但其對項目利益主體的激勵仍是巨大的。放松限制后的開發(fā)條件使得市場主體能夠兌現(xiàn)更多的土地增值收益，因此相關(guān)政策涉及的利益非?？捎^。為了避免政策濫用導(dǎo)致土地增值收益大幅度流向私人部門，大宗項目的政策受益主體通常限制為國有企業(yè)。如此，增值的收益仍然在國有資產(chǎn)內(nèi)部流動，可以有效規(guī)避國有資產(chǎn)流失的政治風險。在此意義上，國有企業(yè)就成為為過渡性路徑政策創(chuàng)新“上保險”的一種組織性工具。

同時，國有企業(yè)的利益激勵導(dǎo)向并非單純地追求經(jīng)濟利潤最大化。尤其是隸屬于本地政府的功能性國企，在載體資源騰讓調(diào)配、讓渡公共空間、民生保障服務(wù)、效益監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)招商方向、稅收落地等一系列事項上服從性和配合度更高，能進一步保證土地增值收益更多向本區(qū)域的公共部門流動，因此常成為政策傾斜的首選。

3.3 經(jīng)濟性工具：民營化與財政撥款

3.3.1 民營化

如上所述，為減少過渡性路徑實施中的國有資產(chǎn)流失風險，在一定程度上，政策通常向以國有單位為主體的項目傾斜。但是出于提高投資和經(jīng)營效率、分散投資風險、主體多元化等考慮，民營化工具需要被同時使用，以使政府管制與市場競爭有機結(jié)合。

民營化工具形式多樣，并非特指國有企業(yè)所有制的變化?！疤卦S經(jīng)營”作為民營化的形式之一，被廣泛應(yīng)用在城市更新的過渡性路徑中。最為常見的形式即民營企業(yè)租用國有土地和房屋資產(chǎn)從事商業(yè)活動，或是成立公私合營的更新項目平臺公司作為承租和經(jīng)營主體。這些國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體通過過渡性路徑享受了用地優(yōu)惠，并將擴大后的經(jīng)營權(quán)委托給特定的民營企業(yè)承租人。上述情況下，特許經(jīng)營的雙方通常共擔風險，私人部門承擔建設(shè)和經(jīng)營過程中的技術(shù)風險，公共部門承擔決策和管制產(chǎn)生的風險，而投資風險則常由雙方共擔。這樣做的好處是：一方面，盤活利用了存量國有資產(chǎn)、降低用地成本調(diào)動了市場的積極性；另一方面，一旦承租人的經(jīng)營行為偏離了約定方向（如公共貢獻、產(chǎn)業(yè)承諾等），作為產(chǎn)權(quán)人的國有單位可以及時收回資產(chǎn)，避免國有資產(chǎn)持續(xù)流失。

3.3.2 專項補貼

有時，由于市場本身的局限性（如一些公益、準公益性項目），即使享受了過渡性路徑帶來的用地優(yōu)惠，項目建設(shè)和運營企業(yè)仍不能從消費者身上獲得足夠的營業(yè)收入以平衡投入，而企業(yè)僅愿承擔有限的風險。這種情況下，須從政府財政預(yù)算中支取一部分補貼。同時，政府通過設(shè)立專項補貼資金，靈活地選擇可以受到資助的行為和主體，以鼓勵更新行動更符合政府希望的方向。

以H城區(qū)為例，2018年開始實施針對區(qū)內(nèi)城市更新項目的專項補貼資金，迄今為止6年間共計補貼金額3000余萬元，涉及城市更新項目20余項，其中民營企業(yè)所獲補貼占比約65%。從結(jié)果統(tǒng)計來看，補貼的導(dǎo)向十分聚焦，補貼鼓勵的方向以讓渡公共空間、優(yōu)化外立面風貌和業(yè)態(tài)升級為主，空間上聚焦于區(qū)內(nèi)重點更新地段。補貼明確面向項目實施主體，常作為建設(shè)運營主體的民營企業(yè)從中獲益良多，財政補貼工具對民營化工具形成了有效的補足關(guān)系。

4 過渡性路徑的應(yīng)用情況、效果和影響

4.1 過渡性路徑的應(yīng)用情況

在10年的城市更新歷程中，H城區(qū)對過渡性路徑的探索已從最初的“摸著石頭過河”，發(fā)展到如今逐漸形成慣例和工作流程，一系列政府工具相互配合展開應(yīng)用。

4.1.1 政策法規(guī)的應(yīng)用

（1） 重大項目

以“第十一條”為依據(jù)，H城區(qū)通常采取“一事一議”的辦法，以區(qū)政府常務(wù)會議或部門聯(lián)席會議的形式，由經(jīng)濟管理部門、建設(shè)管理部門和屬地管理部門共同對劃撥土地存量房產(chǎn)更新利用進行論證，并形成決議。

“過渡性利用”政策針對的劃撥土地具有非經(jīng)營性的特性，為避免國有資產(chǎn)流失，其土地用途的限制不可隨意突破，因而所涉項目需要經(jīng)過嚴格的論證和決策流程。該政策適用于符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的重大項目，旨在盤活存量房產(chǎn)、同時為區(qū)域貢獻度大的項目提供用地優(yōu)惠。這一路徑成為推動H城區(qū)重點城市更新項目施行的重要途徑。以W街區(qū)整體更新為例，在五個重點更新項目中，有三個項目應(yīng)用了“過渡性利用”政策，在過程中均通過多部門聯(lián)席會議，認定其為H城區(qū)引入了符合區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)方向的科技或文化企業(yè)。

（2） 適建項目

2020年7月，H城區(qū)多部門共同對“3號文”涉及的使用功能調(diào)整認定工作展開研究，進一步將所涉項目細化為“嚴禁調(diào)整類、可以支持類及有條件支持類”等三類，分類實施“特殊類裝修工程”的功能調(diào)整認定工作。

若不涉及經(jīng)營性限制或兼容性限制等原則問題（即“適宜建設(shè)項目”），通過“特殊類裝修”政策的應(yīng)用來調(diào)整使用功能十分常見。該路徑流程更為簡便，無需部門聯(lián)合審議，而是根據(jù)具體項目情況征詢少數(shù)直接相關(guān)部門，對項目區(qū)域貢獻的考察也更為因“項”制宜。截至2023年1月，H城區(qū)共辦理特殊類裝修160余項，部分城市更新項目通過該路徑實現(xiàn)了更為復(fù)合性的空間利用。

（3） 微小項目

微小項目則常適用“街道備案”政策，在城市更新語境下，微小項目常集聚出現(xiàn)在單個建筑體量小、載體分布集中的街區(qū)整體更新中。街區(qū)尺度更新的適配業(yè)態(tài)常為消費性服務(wù)業(yè)，為數(shù)不少的非商鋪用途房屋也需配合進行功能優(yōu)化。在備案登記、安全監(jiān)管的前提下，減少政府對市場活動的干預(yù)，使市場發(fā)揮主要作用，能更好地達到街區(qū)面貌和商業(yè)氛圍整體提升的效果。H城區(qū)知名度較高的Y街區(qū)更新中，利用非商鋪用途房屋作為文化宣傳、社區(qū)和企業(yè)服務(wù)等準公益性項目的載體，常會應(yīng)用到“街道備案”政策。

4.1.2 其他工具的應(yīng)用

由于側(cè)重點不同，相應(yīng)政府工具在不同規(guī)模和類型的項目中也有不同應(yīng)用。例如，政府平臺在難度較大的重點項目中參與程度更高，而在難度較低的適建項目和微小項目中則較少參與；又如，財政補貼在聚焦重點更新地段重點項目的同時也兼顧公益性的微小項目。筆者將不同政府工具在各類項目中的應(yīng)用情況總結(jié)見表1。

4.2 實際效果及影響

本文試從有效性、收益比和可管理性等三個方面對過渡性路徑的實際效果和影響作出概括性評價。

4.2.1 有效性

政策和工具是否成功最為重要的標準即是否有效。從有效性角度來看，H城區(qū)的城市更新行動成效斐然。作為全區(qū)較早啟動更新的地段，Y街區(qū)和W街區(qū)在極大程度上保留歷史肌理和日常生活的煙火氣的同時，逐步以點帶片實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟激活、產(chǎn)業(yè)升級迭代效果；為數(shù)不少的重點城市更新項目社會反響良好，在上海乃至全國都具有示范效應(yīng)。在此過程中，存量國有資產(chǎn)更新占據(jù)了可觀的比重，存量載體資源被大量盤活，為區(qū)域發(fā)展作出了極大的貢獻。片區(qū)更新規(guī)劃的總體格局在實施過程中得以貫徹、未有大改，政府工具的組合應(yīng)用使政策和規(guī)劃落到了實處，有效地達成了既定目標。

4.2.2 收益比

在有效性的基礎(chǔ)上，需進一步考慮收益與成本之間的平衡關(guān)系。從收益比角度來看，政府的直接財政支出僅有少量專項資金補貼（2018—2023 年共計3000余萬元） 和零星撥款，而撬動的城市更新項目總投資額達到數(shù)十億元；特殊類裝修項目關(guān)聯(lián)引進企業(yè)50余家，新增企業(yè)在2021—2022 年間產(chǎn)稅超10 億元。過渡性路徑有效降低了交易成本，調(diào)動了市場主體的積極性，促進了城市更新項目實施和區(qū)域招商引資，促成了公共部門與私人部門雙贏的局面。

4.2.3 可管理性

項目執(zhí)行過程中的管理問題也應(yīng)納入政府工具評價維度。從可管理性的角度來看，在公共部門內(nèi)部管理方面，責任共擔機制為管理創(chuàng)新提供了空間。城市更新的過渡性路徑被引入后，通過案例實踐不斷完善，發(fā)展出相關(guān)征詢制度、聯(lián)審制度、例會與聯(lián)席會議制度等，組織效率逐漸提升。外部管理方面，一旦有了切實可行的政策路徑，相關(guān)權(quán)利主體也有意愿通過合法合規(guī)的途徑登記用途、減少自身的產(chǎn)權(quán)瑕疵和管理風險，原本因各種歷史原因非正式、非正規(guī)利用的空間被逐步納入全生命周期監(jiān)管。實踐結(jié)果證明，過渡性路徑及其政府工具雖然增加了必要的管理流程，但仍具有較好的可操作性和可管理性。

5 對過渡性路徑的公平性反思

過渡性路徑為適應(yīng)空間功能快速變化和復(fù)合性利用的需求提供了更靈活的短期方案。但從公平性的視角審視過渡性路徑下的城市更新，將產(chǎn)生一系列非常關(guān)鍵的問題。

其一，由于程序上不再存在招拍掛出讓環(huán)節(jié)，而是給予現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)主體土地優(yōu)惠和擴大的經(jīng)營權(quán)，那么，哪些主體享受了政策優(yōu)惠？這些受益主體是否作出了相應(yīng)的貢獻？

其二，由于減免了原應(yīng)補繳的土地出讓金，政府在相關(guān)項目中失去了最直接、最主要的財政收入，那么，土地價值的增值部分最終流向了何方？公共利益將如何得到保障？

以上是城市更新過渡性路徑及對應(yīng)的政府工具建構(gòu)需要認真考慮和解決的問題。從這些問題出發(fā)，本文從三層不同的含義來討論城市更新過渡性路徑的公平性。

5.1 基本的公平：主體貢獻的相當性

第一層含義是基本的公平，也就是我們通常所說的“多勞多得，少勞少得”。在城市更新過渡性路徑的語境下，可以理解為享受政策優(yōu)惠的主體是否作出了與之相當?shù)呢暙I。

最直接的政策受益者是享受了土地優(yōu)惠的載體產(chǎn)權(quán)主體?，F(xiàn)實情況下，初期的過渡性路徑明顯向本地政府擁有極強控制權(quán)的屬地內(nèi)國有資產(chǎn)傾斜。但由于中心城區(qū)載體資源稀缺，本地政府可以實現(xiàn)統(tǒng)籌掌控的屬地資源越來越少，路徑和政策下一步面向的對象將是那些本地政府掌控力較弱的非屬地國有資產(chǎn)。更廣泛的政策受益者還包括間接享受了租金優(yōu)惠的載體運營和使用主體，實踐中本地政府通常會對其公共貢獻提出相應(yīng)要求。本地政府通過對上述兩類政策受益主體的限制以及事前談判協(xié)商的方式來約束相關(guān)主體必須作出相應(yīng)貢獻，并最大程度地將土地增值收益鎖定在本區(qū)域。從前文對收益比的論述中列舉的數(shù)據(jù)來看，總體而言，政策受益主體帶來的回報十分可觀。

但是，由于難以在項目初期針對受益主體貢獻程度形成清晰量化、剛性控制的約束性條件，目前采取的做法通常是以會議紀要、情況說明和承諾書等形式將政府期望實現(xiàn)的價值目標記錄下來。類似表述常常更偏于柔性控制，因而主體貢獻的相當性沒有得到強制性的保障。以筆者對H城區(qū)“特殊類裝修”認定工作實施3年（2020—2023年初） 以來的統(tǒng)計為例，有明確引進條件和產(chǎn)業(yè)承諾的40余個特殊類裝修項目中，有超過兩成的項目存在產(chǎn)業(yè)方向偏離初始承諾、企業(yè)經(jīng)營不善關(guān)停、企業(yè)真實稅收水平與預(yù)估差距較大等情況。因此，對受益主體貢獻情況的績效評價和監(jiān)管機制、對載體利用的優(yōu)化和退出機制應(yīng)是政策完善的必要方向。

5.2 程序的公平：應(yīng)用規(guī)則的可見性

第二層含義是程序的公平，在合理目標的基礎(chǔ)上，還需要公正、透明和可預(yù)測的程序來確保實現(xiàn)目標。從這一層含義出發(fā)，對過渡性路徑相關(guān)政策應(yīng)用規(guī)則的可見性提出了更高的要求。

首先，過渡性路徑的相關(guān)政策均是公開可查的，但這并不意味著對每一個符合政策要求的潛在對象來說是同等可見和同等可行的，政策路徑在推送和對接方面存在信息差。一般而言，屬地國有單位具有信息優(yōu)勢，因其承接本地重點項目經(jīng)驗豐富、與本地審批單位業(yè)務(wù)往來較多，因此對政策審批的門檻和關(guān)鍵條件掌握程度最深。另外，本地政府對本地重點更新區(qū)域、重點更新項目的相關(guān)權(quán)利主體做動員工作時，也可能主動推送政策，利益協(xié)商后確定路徑。除此之外的權(quán)利主體則需要自主獲取信息。這一點在用地優(yōu)惠幅度更大的政策上體現(xiàn)得更為明顯。

其次，過渡性路徑的應(yīng)用在現(xiàn)階段仍然存在一些潛在規(guī)則，政策路徑實施的條件并不能精確量化，相似案例也并不能簡單等同類比。一則落稅、產(chǎn)業(yè)、公益、收儲等不同維度的貢獻不具有量化可比性；二則歷史情況、利益關(guān)系、相關(guān)權(quán)利人的能量和影響力復(fù)雜交錯；三則可能涉及不同部門的職能、責任和風險。在復(fù)雜的前因后果共同作用下，即使是專業(yè)的政府審批部門也難以把握審批尺度，需要依賴管理者的個人經(jīng)驗逐一進行“排雷”式研判，甚至可能采取橫向避責或向上避責的博弈策略。這就導(dǎo)致了牽涉利益越大的項目，通常需要愈發(fā)漫長的前置周期，為數(shù)眾多的項目計劃在此過程中擱置、不了了之。

總的來說，過渡性路徑的實際受益對象仍然限定在較窄范圍內(nèi)，其應(yīng)用規(guī)則在可見性方面仍具有提升空間，需警惕過渡性路徑成為“抽屜政策”，避免滋生權(quán)力尋租空間。

5.3 正義的公平：空間利益的分配與再分配

第三層含義是正義的公平，即以分配機制來保證公共部門的收入，同時以再分配機制來修正已形成的不公平，適當對弱勢群體進行利益的傾斜分配。按照這一標準，過渡性路徑需對空間利益的分配與再分配機制進行深入探索。能否充分體現(xiàn)公共利益應(yīng)是過渡性路徑在公平性上能否立足的根本。

（1） 土地收益的分配

利益還原理論提供了這樣一個觀點：歸因于社會貢獻的土地價值增值（如社會經(jīng)濟自然增長、政府土地使用規(guī)劃管理、公共工程設(shè)施建設(shè)等） 應(yīng)該在一定程度上回歸到公共部門，以補償其投入或支持未來的公共項目。在我國以往的城市更新領(lǐng)域，利益還原的主要方式是政府將土地收儲后重新出讓，以獲得出讓金的形式保證政府對土地增值收益的捕獲，但這種方式抑制了市場主體自發(fā)轉(zhuǎn)型的積極性，也給政府帶來沉重的財政壓力。過渡性路徑的利益還原機制將主要依賴于實施主體貢獻，公共部門的收益主要體現(xiàn)在公共部門的財政收入增加，即租金和稅收收益上。

租金方面，以Y街區(qū)更新為例，某文化發(fā)展公司作為統(tǒng)籌更新主體，以“街道備案”為主要政策路徑租賃更新了Y街區(qū)兩側(cè)的國有商鋪和房屋。最初街區(qū)商鋪衰敗蕭條，原始租金水平較低；更新前三年，H城區(qū)將整合的國有商鋪載體資源以低于評估價格的折扣價出租給更新統(tǒng)籌主體，租金逐年遞增；其后數(shù)年該街區(qū)以內(nèi)容流量運營為主，在成為知名度較高的網(wǎng)紅街區(qū)后，又逐漸與以科技產(chǎn)業(yè)為內(nèi)容的G街區(qū)更新接軌。隨著周邊年輕化的文創(chuàng)科技企業(yè)崛起，區(qū)域消費水平提高，終端租戶以高于附近區(qū)域優(yōu)質(zhì)載體的租金租賃商鋪，實際租金持續(xù)保持在較高水平。近年來，國有單位向統(tǒng)籌主體收取的租金也逐漸增長至與同地段優(yōu)質(zhì)載體相匹配的水平，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)盤活盈利，公共部門的租金收入有所增加?？傮w而言，公共部門與私人部門通過過渡性路徑的城市更新達到了共贏。

稅收方面，以G街區(qū)更新為例，某高科技投資公司作為更新的實施運營主體，圍繞該街區(qū)附近區(qū)域更新改造辦公載體共計約8000 ㎡（以零散分布的國有資產(chǎn)載體為主），投資、孵化及引入科技企業(yè)（主要聚焦人工智能企業(yè)） 近20家（表2），2022年度共計產(chǎn)生綜合稅收近7500萬元。因項目啟動時間尚短、孵化的企業(yè)尚待穩(wěn)定和成長，目前累計的稅收收入尚未足以覆蓋優(yōu)惠的土地出讓金收入，但假以時日，其帶來的稅源企業(yè)和新興科技產(chǎn)業(yè)應(yīng)能為區(qū)域?qū)崿F(xiàn)長久健康發(fā)展做出貢獻。

（2） 空間使用權(quán)的再分配

再分配的方式有多種，本文主要涉及空間使用權(quán)的再分配。例如無償將一些零星、低效閑置的土地和房屋改變功能，讓其以更低的成本用于公益和準公益項目，是公共部門對弱勢人群（老年人群、殘障疾病人群、失業(yè)人群等） 的一種空間再分配方式。如H城區(qū)特殊類裝修審批中被劃入“可以支持類”的項目，主要包含公共服務(wù)項目，如社區(qū)文化中心、體育活動中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、公共實訓(xùn)基地、特殊教育學(xué)校等，這一類項目審批部門通常直接予以支持意見。又如通過補貼鼓勵項目主體讓渡有產(chǎn)權(quán)部分用于公共開放空間，如原本的圍合院落打開、沿街房屋建筑改騎樓、建筑屋頂或立體綠化24 h對公眾開放等等。這種空間再分配形式在公私合作項目中十分常見。

5.4 公平性反思小結(jié)

過渡性路徑的公平性從全局角度來看有較好的表現(xiàn)：于政府而言，在促進土地高質(zhì)量利用的同時，保留了靈活調(diào)整和隨時退出的余地，一定程度上避免了資本一次性的土地投機造成的國有資產(chǎn)流失；于企業(yè)而言，作為政策的受益主體大多在區(qū)域經(jīng)濟和公益方面作出了相應(yīng)的貢獻，以對等的責任換取了空間發(fā)展權(quán)益；于社會民眾而言，土地價值增值后部分回流到了公共部門，為公共利益和社會再分配打下了良好的基礎(chǔ)，同時也通過空間使用權(quán)的再分配享受到了更多的公共空間和公共服務(wù)設(shè)施。

從細節(jié)角度來看，過渡性路徑可能帶來規(guī)范化管理的一些問題，如政策應(yīng)用規(guī)則的平等性和可見性等。三個層次的公平在理論上相輔相成，共同構(gòu)成了全面的“公平”的概念，但在實際應(yīng)用中卻有時存在難以兼顧的矛盾。建議在實際操作中進一步加強制度設(shè)計，審慎權(quán)衡三個層次公平之間的關(guān)系。

首先，應(yīng)以基本的公平為底線，確保享受政策優(yōu)惠的主體作出了與之相當?shù)呢暙I，否則應(yīng)及時退出，避免載體資源的持續(xù)浪費和流失。具體而言，應(yīng)在受益主體貢獻情況的績效評價和監(jiān)管機制、載體利用的優(yōu)化和退出機制等方面做出進一步完善。

其次，應(yīng)以程序的公平為基礎(chǔ)，公正透明的程序能夠增強決策的合法性。特別是在偏重經(jīng)營性質(zhì)的更新項目中，應(yīng)進一步增強信息的對稱性，明確與政策優(yōu)惠對等的社會責任，促使民營企業(yè)享有更多的競爭機會。即使在資源有限和政策傾斜不可避免的情況下，也應(yīng)明確優(yōu)先級規(guī)則和權(quán)衡標準，確保決策過程有據(jù)可循。

最后，應(yīng)以正義的公平為平衡。在公益性或風險性較高的項目中，國有企業(yè)承擔了更多的戰(zhàn)略性和社會性任務(wù)，更好地確保了公共部門的收益增加，地方政府在此類項目中給予一定政策傾斜，可以視為對其額外責任的補償和支持。

6 結(jié)論與展望

在存量發(fā)展的時代背景下，我國的規(guī)劃體系為響應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和城市更新的實際需求，亟須在一定程度上突破剛性束縛，創(chuàng)造更多的靈活性，相應(yīng)政策導(dǎo)向從強制性、直接性，走向更具誘因性、溝通性、契約性和動態(tài)適應(yīng)性。城市更新的過渡性路徑由此被催生，這種新興的政策路徑具有廣闊的實踐土壤，亟待實踐的驗證和深入的改革，相關(guān)研究具有廣泛的應(yīng)用前景。

H城區(qū)作為較早步入存量發(fā)展階段的特大城市中心城區(qū)，在過渡性路徑的創(chuàng)新實踐方面進行了積極的探索。筆者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，以“過渡性利用”“特殊類裝修”和“街道備案”為政策依據(jù)，H城區(qū)通過過渡性路徑給予項目主體不同幅度的土地優(yōu)惠，推進了一批不同性質(zhì)和規(guī)模的城市更新項目，為區(qū)域盤活國有資產(chǎn)、引入產(chǎn)業(yè)稅收、提高公共服務(wù)作出了不可忽視的貢獻。

在落實推進政策目標的過程中，H城區(qū)采用了一系列政府工具，包括規(guī)制性工具、組織性工具及經(jīng)濟性工具等。相應(yīng)政府工具在不同規(guī)模和類型的項目應(yīng)用中各有側(cè)重。上述政府工具的組合應(yīng)用使政策和規(guī)劃落到了實處，有效地達成了既定目標，降低了交易成本，調(diào)動了市場主體的積極性，促成了公共部門與私人部門雙贏的局面，同時，相關(guān)工具具有較好的可操作性和可管理性。

通過對H城區(qū)實踐的公平性進行反思，筆者認為：從全局角度來看，過渡性路徑面向各類主體均有有益的表現(xiàn)；從細節(jié)角度來看，過渡性路徑在規(guī)范化管理上仍有改進空間。針對實踐中存在的三種公平難以兼顧的矛盾，提出以基本的公平為底線、以程序的公平為基礎(chǔ)、以正義的公平為平衡的進一步制度設(shè)計思路，同時根據(jù)項目的經(jīng)營性和公益性特性予以權(quán)衡，在程序的公平和正義的公平方面各有側(cè)重——在經(jīng)營性項目中，應(yīng)進一步增強信息的對稱性、明確與政策優(yōu)惠對等的社會責任，逐步給予民營企業(yè)更多參與機會；在公益性項目中，國有企業(yè)為社會性、公益性服務(wù)和本地經(jīng)濟發(fā)展提供了更多的保障，因而政策支持可視作對國有企業(yè)額外投入的補償。

綜上所述，過渡性路徑下的城市更新是一種有益的探索，政府工具在將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實、實現(xiàn)城市更新目標的過程中起到了積極而關(guān)鍵的作用。同時，過渡性路徑及其政府工具作為一種動態(tài)治理過程中的實踐形式，在不斷發(fā)展的經(jīng)濟社會環(huán)境和不斷演變的政策環(huán)境背景下，其意義和合法性應(yīng)被持續(xù)不斷地反思和再建構(gòu)。本文為描述和解釋過渡性路徑下的城市更新提供了基于政府工具理論和公平性理論的分析框架，試圖深入探索和發(fā)掘?qū)嵺`問題，提供貼合現(xiàn)實的反思和建議。本文的局限性在于僅對有限的實踐區(qū)域中的樣本進行了歸納，事實上，這些新舊政策交替過程中出現(xiàn)的技術(shù)性問題和矛盾屬于地方性知識的范疇，而上升到宏觀全局性的理解和應(yīng)用需要對更豐富樣本更廣泛并深入的調(diào)查。在此意義上，本研究具有極大拓寬和完善的空間。

作者簡介

彭姍妮，上海市長寧區(qū)城市更新和低碳項目管理中心，城市更新科專業(yè)技術(shù)崗位，工程師。